Primerament, el Síndic destaca la reunió tinguda el 18 de maig de 2010 amb l'Ajuntament de Molins de Rei per la disponibilitat i la col·laboració amb aquesta institució en la tramitació d'aquest assumpte.
El consistori també tramet un informe de resposta a la petició d'informació, en què exposa la seva posició sobre els diferents fets que planteja el promotor a la queixa:
1. Pel que fa a la regularitat dels plens municipals, la corporació local assenyala que "els plens ordinaris a l'Ajuntament de Molins de Rei se celebren el darrer dimecres de cada mes i que a l'agost mai no s'ha fet ple". Pel que fa als celebrats l'any 2008, informa que el mes de març no se'n va celebrar cap d'ordinari, però es va traslladar al dia 2 d'abril (extraordinari); el mes de setembre el darrer dimecres del mes queia en plena festa major de Molins de Rei, per la qual cosa no se'n va fer cap i se'n va fer un d'extraordinari l'1 d'octubre; el novembre se'n van fer dos, un d'extraordinari, i el mes de desembre es va celebrar únicament un ple extraordinari, ja que el darrer dimecres del mes era 31 de desembre.
Pel que fa a l'any 2009, la corporació indica que el mes de febrer no hi va haver ple perquè no hi havia punts per tractar; el ple ordinari del mes de maig es va ajornar un dia -per tant va passar a ser extraordinari- "a petició dels portaveus dels grups municipals, ja que el dia corresponent a fer el ple ordinari es disputava la final de la lliga de campions"; i els mesos de juliol i desembre hi va haver dos plens, un d'ordinari i un d'extraordinari.
Finalment, assenyala que el mes d'agost "mai s'ha fet ple", la qual cosa remarca com a costum ja adquirit i acceptat pel consistori.
En relació amb aquest assumpte, tenint en compte que Molins de Rei -segons les dades oficials per a l'any 2008- té una població superior als 20.000 habitants, s'entén que les sessions ordinàries del ple s'han de fer amb una freqüència mensual (l'article 98 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya). En canvi, vista la informació tramesa, s'ha pogut comprovar que durant els mesos de març, agost, setembre i desembre de 2008 i els mesos de febrer, maig i agost de 2009 no es van celebrar plenaris ordinaris.
En aquest sentit, el Síndic recorda que la convocatòria de les sessions ordinàries i extraordinàries dels plens municipals és una activitat reglada per la llei i que, per tant, no té caràcter potestatiu. La Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases de règim local, i el Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, estableixen els requisits als quals se subjecta el règim de convocatòria dels plens ordinaris, el compliment del qual garanteix l'interès general.
D'una banda, considera que la periodicitat mínima establerta legalment per als plenaris ordinaris permet formular una agenda de treball i garanteix així la preparació dels grups municipals que han d'exercir la funció de control de l'acció de govern. El compliment d'aquesta garantia, doncs, és el que permet als grups municipals disposar de la seguretat jurídica necessària per exercir la seva funció de participació en els assumptes públics locals.
Quant al fet de "reemplaçar" els plens ordinaris no realitzats per altres d'extraordinaris, cal recordar que el règim que regeix els dos tipus convocatòries (tant pel règim de funcionament com per la funcionalitat material dels plens ordinaris i extraordinaris) és diferent. Per tant, no es pot equiparar un ple extraordinari amb un d'ordinari i el fet de reemplaçar sessions ordinàries per altres d'extraordinàries pot afectar les garanties de participació.
En el sentit d'aquestes consideracions, també s'ha pronunciat la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem (en endavant TS). Per exemple, en la sentència de 5 de juny de 1987, relativa a la manca de celebració d'un plenari ordinari amb l'argument que no hi havia assumptes per tractar, ja que recentment s'havia celebrat un ple extraordinari. Respecte a això, el TS va assenyalar que "la denegación de la celebración de una sesión de pleno, acordada expresamente, por el máximo órgano de gobierno de los ayuntamientos constituye violación del derecho fundamental a participar en los asuntos públicos del que son titulares unas personas elegidas para ejercer un cargo público, máxime si todo ello se enmarca en un sistema de gobierno municipal com el consagrado en la Ley de bases, viéndose limitada su participación [...]".
Altres sentències del TS en el mateix sentit són les de 21 de maig de 1993 i 18 de febrer de 1991, en les quals s'assenyala que la manca de convocatòria dels plens ordinaris no solament implica la vulneració dels acords municipals corresponents i del que estableix l'article 46.2.a de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, sinó també la vulneració d'un dret fonamental consagrat en l'article 23 de la Constitució espanyola, en la mesura que la manca de convocatòria del ple ordinari priva els regidors de participar en els assumptes públics municipals com a representants dels seus electors.
D'altra banda, quan mitjançant l'acord del ple es determina que per complir el manament legal que l'obliga a fer sessions ordinàries amb periodicitat mensual, aquest s'ha de reunir el darrer dimecres de cada mes, com en aquest cas, l'Administració ha de ser congruent amb aquesta determinació. D'acord amb el principi de congruència amb els propis actes, el Síndic considera que quan el ple acorda un calendari de sessions plenàries ordinàries, aquest és vinculant. En qualsevol cas, el compliment d'aquest principi garanteix als grups municipals la seguretat jurídica necessària per exercir la seva funció de participació en els afers públics.
Ara bé, també és cert que de vegades no és possible complir estrictament el determini del ple municipal, quant a la data preestablerta per a la celebració de les sessions ordinàries, com pot ser el cas que l'últim dimecres d'un determinat mes (per posar l'exemple d'aquest consistori) coincideixi amb un dia feriat, o que sigui clarament inconvenient la celebració de la sessió ordinària el dia acordat perquè la data coincideix amb una festivitat socialment molt rellevant, com pot el cas que el darrer dimecres de mes sigui 31 de desembre.
En relació amb aquestes situacions concretes, que en tot cas han de ser excepcionals, el Síndic entén que el ple té la potestat de decidir sobre la modificació de la data de celebració de la sessió ordinària del mes concret, sense que això hagi de comportar un canvi de règim en la sessió plenària, és a dir, sense que el fet de celebrar el ple en una altra data del mateix mes, i amb l'acord previ del Ple, impliqui que la sessió passi de ser ordinària a ser extraordinària.
2. Pel que fa a la manca de disponibilitat de les resolucions de l'alcaldia de què es dóna compte al ple abans de les sessions plenàries, en l'informe s'assenyala que "els expedients queden a la disposició de tots els regidors de l'Ajuntament per a ser consultats en els terminis reglamentaris. Pel que fa a les resolucions d'alcaldia (RA) estan a disposició per a ser consultades en una llista-resum".
Sobre aquest tema, la queixa del grup municipal promotor és precisament que no es dóna compte del text sencer de les resolucions ni es posen a disposició dels regidors abans del plenari, sinó que, tret del cas de les relatives a temes de personal, s'han de consultar en la llista-resum i que la pràctica habitual és que si els regidors demanen de consultar-les, les resolucions es posen a la seva disposició, "però sempre després de la celebració del ple en què se'n dóna compte".
Respecte a això, el Síndic recorda que, d'acord amb el segon paràgraf de l'article 98.b del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, la documentació íntegra dels assumptes inclosos en l'ordre del dia (de les sessions plenàries) que ha de servir de base per al debat i, si s'escau, la votació, ha de ser a disposició dels regidors a la secretaria de la corporació abans de l'expedició de la convocatòria.
D'acord amb això, considera que la pràctica a què fa referència aquest grup municipal, confirmada en l'informe, segons la qual es posa a disposició dels regidors una llista-resum de les resolucions de les quals es donarà compte en el ple, però sense el contingut, que es facilita amb la sol·licitud prèvia i sempre després de la celebració de ple, no s'ajusta als manaments legals mencionats.
3. La queixa del grup municipal també inclou la disconformitat per la manca de disponibilitat de la documentació, els annexos i els justificants necessaris per a l'aprovació del compte general de l'any 2008 per la Comissió Especial de Comptes, celebrada el dia 20 de maig de 2009, amb l'antelació i els requisits establerts a l'article 101 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril. D'acord amb el portaveu del grup municipal, la Comissió va ser convocada per correu electrònic el dia 18 de maig de 2009 a les 16.04 h.
Sobre aquest punt, l'informe assenyala: "en relació amb la convocatòria de la Comissió Especial de Comptes per a l'aprovació del compte general de l'any 2008, val a dir que en data 1 d'abril de 2009, es va celebrar el ple en què es va donar compte de la resolució d'alcaldia que va aprovar la liquidació del pressupost 2008 i a partir d'aquell moment es va posar a disposició de tots els regidors tota la informació econòmica del tancament del 2008".
Per la seva banda, en l'acta de la Comissió Especial de Comptes del dia 20 de maig de 2009 es deixa constància que un dels membres sol·licita que no tingui lloc la sessió per a l'aprovació inicial del compte general de l'exercici 2008, vist que, d'acord amb l'article 101.3 del Decret legislatiu 2/2003, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, els comptes generals i la documentació complementària han d'estar a disposició dels membres de la comissió, perquè puguin examinar-los i consultar-los, com a mínim quinze dies abans de la primera de les reunions.
Un cop consultada la normativa esmentada i el Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març pel qual s'aprova el Text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals, un dels regidors de l'equip de govern explica que la norma no indica que s'hagi de practicar una notificació expressa de la disponibilitat de la documentació i que s'ha interpretat que la documentació ha estat a disposició de tots els membres d'aquesta Comissió des del Ple extraordinari de l'1 d'abril de 2009, atès que en aquest ple es va donar compte de la liquidació del pressupost 2008 i es va adjuntar la mateixa documentació que es porta a la Comissió Especial de Comptes i, per tant, ha estat a disposició tant dels membres de la comissió com de la resta de regidors més de quinze dies.
Respecte d'aquests fets, el grup municipal assenyala que en aquesta resposta de l'equip govern sobre la documentació posada a disposició dels regidors el dia 1 d'abril de 2009 -data en què es va donar compte al Ple de la resolució de l'alcaldia mitjançant la qual s'aprova la liquidació del pressupost 2008-, s'està confonent la liquidació i l'estat de compte general de la corporació de l'any 2008.
Aquest grup municipal també afegeix que el grup de govern no va acreditar en quin moment es va posar a disposició dels grups de l'oposició la documentació que es va presentar en la sessió de la Comissió Especial de Comptes del dia 20 de maig de 2009.
Ara bé, en l'acta de la Comissió Especial de Comptes del dia 20 de maig de 2009 consta la intervenció del membre de l'equip de govern, que va afirmar que la documentació que es va posar a disposició de tots els regidors des del Ple extraordinari de l'1 d'abril de 2009 és la mateixa que es porta a la Comissió Especial de Comptes.
Per tant, sembla que el conflicte que presenta el grup municipal promotor de la queixa versa, bàsicament, sobre el fet que no hi ha constància que el dia 1 d'abril de 2009 es posessin a disposició els documentes esmentats.
Un cop estudiada la normativa corresponent a aquest assumpte (article 101.3 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril), el Síndic entén que, efectivament, s'estableix que el compte general i la documentació complementària han de ser a disposició dels membres de la Comissió Especial de Comptes com a mínim quinze dies abans de la primera de les reunions, sense que es fixi cap altre requisit. Així, per exemple, la norma no obliga a lliurar els documents a cada membre de la Comissió ni a notificar-los del moment en què es posen a la seva disposició.
En aquest sentit, i en aplicació dels criteris generals que es deriven del Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, es pot entendre que dins dels quinze dies anteriors a la celebració i un cop hagi estat convocada la reunió de la Comissió Especial de Comptes, qualsevol del seus membres pot demanar, davant la secretaria de la corporació o al president de la Comissió, consultar els documents a què fa referència l'article 101.3, els quals han de ser ja a disposició de qui hi tingui un interès legítim i els vulgui consultar.
4. Finalment, i fent referència a les demandes d'accés a la informació per part del grup municipal promotor, a l'informe s'assenyala que el grup municipal "ha fet sol·licituds massives de resolucions d'alcaldia (RA), documents del registre d'entrada (RE) i documents del registre de sortida (RS), en més de 100 ocasions el 2008 i el 2009 també s'han repetit les sol·licituds. Entre el juliol i el desembre de 2008 es van duplicar les sol·licituds en 106 ocasions, 27 d'aquestes sol·licituds de 2008-2009 es van sol·licitar en tres cops. En un període de tres mesos del 2010, s'han demanat més de 450 documents del registre. I el dia 11 de juny de 2010 van sol·licitar 87 resolucions d'alcaldia". També assenyalen que des de l'Ajuntament han intentat respondre aquestes demandes amb màxima celeritat i en la mesura dels seus recursos.
En relació amb aquest element, el Síndic entén que, a banda dels punts concrets als quals ja s'ha fet referència, hi ha un desacord sobre el règim del dret de consulta de la documentació municipal i sobre el que l'equip de govern considera una possible demanda abusiva en matèria d'accés a la informació.
Respecte a això, el Síndic fa les reflexions següents en relació amb problemàtiques similars i que tenen a veure, fonamentalment, amb el règim municipal del dret d'accés a la informació:
a. Sobre l'accés a la informació municipal
El dret de participació en els afers públics és un dret de configuració legal, que recull l'article 23.1 de la Constitució espanyola (en endavant CE) en la secció 1a, del capítol segon, dedicada als drets fonamentals i les llibertats públiques.
Per la seva banda, el dret d'accés a la informació es configura com un element essencial per garantir l'exercici del dret a la participació. De fet, no es pot fer un exercici adequat del dret de participació, sense un accés adequat i eficaç a la informació dels afers municipals, de manera que es tracta de dos drets que formen un conjunt indissociable.
En aquesta línia, l'article 164 del Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, que regula el dret d'informació dels membres de les corporacions locals, estableix dos règims diferents d'accés a la informació municipal. I disposa, igualment, que la denegació d'accés a la informació demanada ha de basar-se en els supòsits taxats continguts en els apartats a) i b) de l'article 164.3 i que, per regla general, la sol·licitud s'entén acceptada per silenci positiu, si en el termini de quatre dies no es dicta cap resolució denegatòria.
Amb tot, de vegades hi ha situacions d'acceptació per silenci positiu, però d'execució material impossible a la pràctica per la manca disponibilitat de la informació demanada, bé perquè la informació es denega de fet (per omissió) o perquè la resposta es produeix totalment o parcialment en un termini de temps del tot desproporcionat i no justificat.
b. Respecte al possible abús d'exercici del dret d'accés a la informació municipal
En relació amb aquest punt, la realitat dels casos que han arribat a la institució palesen que, malgrat l'ampli coneixement que hi ha en els diferents agents de la política local sobre la teoria jurídica dels drets a la participació i a l'accés a la informació, de vegades hi ha imputacions creuades d'un comportament abusiu en l'exercici d'aquests drets.
En aquest sentit, el que es presenta freqüentment és que els desacords dels diferents grups polítics es manifesten, també, a causa d'un suposat exercici incorrecte dels drets i els deures que pertoquen a les parts. La part reclamant considera que els seus legítims drets a obtenir informació municipal i a obtenir resposta expressa no es respecten, la qual cosa li impedeix exercir les funcions de control i fiscalització de l'acció de govern en detriment del dret de participació, i l'equip de govern sol manifestar que no hi ha hagut cap vulneració de drets dels regidors de l'oposició i que hi ha un excés en l'exercici del dret, pel volum i la insistència de les demandes escrites presentades, la qual cosa comporta una obstrucció reiterada de l'acció de govern.
En diverses ocasions, tant en el marc de resolucions referides a casos concrets com en l'Informe anual al Parlament de Catalunya, el Síndic s'ha referit a la distorsió que significa per al funcionament ordinari de les administracions públiques un ús desproporcionat i injustificat del dret d'accés a la informació i d'obtenir resposta. Ara bé, l'experiència de casos com aquest demostra que, quan aquest conflicte apareix en el si d'una corporació municipal, bé perquè existeix realment el problema d'abús o perquè alguna de les parts així ho interpreta, això pot ser un símptoma de dèficits en el comportament i els hàbits democràtics de la institució local.
En aquesta línia, i per aportar elements que, des d'una voluntat sempre constructiva, ajudin a millorar els canals democràtics en el si de l'Administració municipal, el Síndic recorda que no hi ha, o no s'ha de plantejar com a tal, una disjuntiva entre la satisfacció de les sol·licituds d'informació dels regidors i l'atenció dels altres afers municipals.
L'atenció dels afers municipals no és altra cosa que la gestió i la defensa de l'interès general dels ciutadans, els quals participen en el control i la gestió de la cosa pública per mitjà dels regidors que han elegit. Els regidors, a la vegada, són l'expressió del dret fonamental dels ciutadans a participar en els afers públics mitjançant representants lliurament elegits en eleccions periòdiques per sufragi universal (article 23.1 CE i article 86.6 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC). Com a dipositaris d'aquesta representació, els regidors gaudeixen d'un estatus legal privilegiat per exercir la seva funció, estatus que inclou el dret d'accés a la informació municipal i a la participació en els òrgans de govern en els termes que estableixen les normes.
Tanmateix, també s'ha de reconèixer que, molt excepcionalment, es pot donar el cas que el volum i la recurrència de demandes davant d'una determinada administració puguin ser un indici d'un possible comportament desproporcionat i abusiu dels reclamants. Davant d'aquests casos, i fent referència a la possible conculcació del dret a l'accés a la informació municipal, el TS ha assenyalat que cal tenir en compte que l'exercici d'aquest dret pot afectar, de manera il·legítima, el funcionament dels serveis públics, i també que l'ús d'aquest dret pot tenir una finalitat diferent del desenvolupament de la funció de control i fiscalització, com ara l'obstrucció de l'acció de govern. En aquests casos, "la jurisprudència del TS s'ha manifestat en el sentit que la càrrega de prova d'aquests usos inadequats correspon a la corporació" (sentència del TS de 6 de juny de 1997, Sala Penal).
Per això, es conclou el següent:
1. Pel que fa a la regularitat de la celebració de les sessions plenàries ordinàries, el Síndic recorda que cal convocar-les amb la periodicitat mínima establerta per l'article 46.2 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, en funció del nombre d'habitants del municipi i, en qualsevol cas, segons el que estableixi l'acord del ple municipal, sense que les convocatòries de plens extraordinaris substitueixin o supleixin la celebració dels ordinaris previstos legalment.
Igualment, i amb l'objectiu de mantenir les garanties que es deriven del règim que regula les sessions ordinàries del ple municipal, suggereix que, en cas que es detecti que, per alguna circumstància externa i sobrevinguda, resulta impossible o clarament inconvenient fer algun ple ordinari en la data acordada prèviament, s'adoptin les mesures adequades perquè el ple fixi una nova data, dins del mateix mes, que permeti complir amb la periodicitat establerta legalment i amb el règim corresponent a les sessions ordinàries.
2. Quant a la manca de disponibilitat de les resolucions de l'alcaldia de què es dóna compte al ple abans de les sessions plenàries, recorda que, de conformitat amb el segon paràgraf de l'article 98.b del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, la documentació íntegra dels assumptes inclosos en l'ordre del dia (de les sessions plenàries) ha de ser a disposició dels regidors a la secretaria de la corporació abans de l'expedició de la convocatòria.
3. Pel que fa a l'aparent desacord en el règim del dret de consulta de la documentació municipal i a un possible exercici desproporcionat o abusiu del dret d'accés a la informació per part d'aquest grup municipal, suggereix, d'una banda, que es responguin, ja sigui per escrit o mitjançant els debats en el ple, les demandes d'informació que s'hagin presentat, en compliment del principi de bona administració i amb garanties per a l'adequat exercici del dret de participació en els afers públics. S'entén que ni el volum de sol·licituds ni la possible precarietat de recursos municipals no ha de ser cap excusa perquè l'equip de govern deixi de subministrar als grups municipals la informació necessària per desenvolupar la tasca que tenen encomanada; de l'altra, que es deixi constància, en tots els casos, mitjançant un número de registre consecutiu i amb data, de les entrades i les sortides de sol·licituds i respostes per garantir la transparència i el bon funcionament de l'Administració.
Finalment, indica que ha traslladat aquestes mateixes reflexions al grup municipal promotor de la queixa.