ESTUDI SOBRE LA INFORMACIÓ ELECTORAL EN BLOCS EN ELS MITJANS DE COMUNICACIÓ PÚBLICS I LA IMPOSICIÓ D’UN SENYAL DE COMUNICACIÓ PER PART DELS PARTITS POLÍTICS EN ACTES ELECTORALS

Hem estudiat els assumptes plantejats en l’escrit de queixa, on es posa de manifest diverses qüestions que, els impulsors de la queixa entenen, limiten l’activitat periodística i, en conseqüència, el dret d’informació dels ciutadans en els períodes de campanya electoral.

Examinat el conjunt de la documentació facilitada junt amb l’escrit de queixa hem estudiat, d’una banda, els acords de la Corporació Catalana de Ràdio i Televisió (CCRTV) que acompanyaven l’escrit de queixa, pels quals es fixaven els criteris a aplicar en relació amb els blocs electorals per a la cobertura, en primer lloc, de les eleccions generals i andaluses del 14 de març de 2004 i, seguidament, de les eleccions europees de 13 de juny.

De l’altra, també hem estudiat els comentaris que els promotors de la queixa expressàven en relació amb la pràctica cada cop més creixent dels partits polítics, consistent en impedir l’accés de les càmeres de televisió als recintes públics on es realitzen els actes de campanya, oferint en canvi el senyal de comunicació que ells mateixos elaboren. El periodista pot informar del que veu i sent, però la imatge de l’acte és la que facilita el partit polític.

El resultat d’aquest estudi, que també té en compte l’anàlisi d’altres models europeus que el Consell de l’Audiovisual de Catalunya (CAC) incorpora a l’Informe relatiu al pluralisme informatiu dels mitjans públics de ràdio i televisió de Catalunya, aprovat pel Ple del CAC el 14 de juny de 2001, es concreta en les consideracions que, en ús de les atribucions que em confereix la Llei 14/1984, de 20 de març, tot seguit exposo:

A)	Els blocs electorals

1) En aquesta vessant, la queixa posa de manifest un problema clàssic en l’exercici dels drets fonamentals: les restriccions a l’exercici d’aquests drets i la dificultat de trobar un punt d’equilibri encertat entre el contingut del dret i la seva restricció.

En el present cas, aquesta situació es concreta pel reconeixement i protecció del dret a comunicar o a rebre lliurement informació veraç per qualsevol mitjà de comunicació (art. 20.1-d de la Constitució), que s’ha d’exercir respectant el principi de pluralisme que també consagra la Constitució en el seu article 20.3, quan afirma que la llei garantirà l’accés als esmentats mitjans dels grups socials i polítics significatius, respectant el pluralisme.

La comunicació que la Constitució protegeix és la que transmet informació veraç relativa a assumptes d’interès general o rellevància pública (STC 154/1999). Aquest és un dret de llibertat, la qual cosa significa absència d’interferències o intromissions en el seu exercici per part dels poders públics (STC 12/1982).

Ara bé, malgrat aquest caràcter de dret de llibertat, la jurisprudència del Tribunal Constitucional ha destacat des d’un primer moment que aquest dret té també una dimensió institucional (formar una opinió lliure), cosa que justifica una intervenció pública reguladora del seu exercici (STC 63/1987).

El dret a la informació es projecta des d’una perspectiva funcional, com dret vinculat directament amb la garantia d’una opinió pública lliure, concepte que es connecta amb l’existència d’un sistema democràtic. El Tribunal Constitucional deriva aquest nexe, no només del text constitucional, sinó també de la dicció de l’article 10.1 del Conveni europeu, en la línia de les decisions del Tribunal Europeu dels Drets Humans (TEDH) que connecten sistemàticament la llibertat recollida en aquest precepte i les seves possibles restriccions amb la necessitat de configurar un sistema democràtic, vinculació que imposa el propi Conveni, a l’apartat 2 de l’article 10.

Es pot concloure, doncs, que s’empara una intervenció positiva dels poders públics per ordenar els mitjans de comunicació a fi que a través d’aquests la informació pugui complir la seva finalitat institucional de formar una opinió pública lliure, base essencial d’un Estat democràtic. I, per acomplir amb aquesta finalitat, la informació ha de ser plural.

2) Aquest pluralisme ha de ser extern (garantir el lliure accés i en igualtat d’oportunitats al mercat de la informació), però també intern, en particular dins dels mitjans de comunicació públics. Aquesta segona concepció del pluralisme és, certament, més complexa i és per això que el seu abast és més limitat. Amb tot, de forma generalitzada s’admet que la desigualtat dels partits polítics i candidats, quan als mitjans econòmics de què disposen per a les respectives campanyes, incideix de forma directa en la seva presència en els mitjans de comunicació i, per tant, en la informació que arriba als electors per tal que aquests puguin formar el seu judici.

Com a conseqüència d’aquesta constatació s’arbitren mecanismes d’intervenció que tracten de fer més real el pluralisme informatiu durant les campanyes electorals per: garantir una mínima presència en els espais gratuïts de propaganda electoral, imposar la no discriminació en espais de publicitat pagada i, finalment, exigir la neutralitat dels mitjans de comunicació en el tractament de les campanyes electorals. I, aquestes diverses formes d’intervenció sobre el dret d’informació posseeixen cobertura normativa, fonamentalment, a la Llei orgànica 5/1985, de 19 de juny, del règim electoral general.

El darrer dels mecanismes d’intervenció que s’ha enumerat (assegurar la neutralitat dels mitjans de comunicació en el tractament de les campanyes electorals) és el més complex i el menys determinat normativament, cosa que afegeix conflictivitat en el moment de la seva aplicació, com es constata en el cas que ens ocupa.

En aquest sentit, l'article 66 de la Llei orgànica 5/1985, de 19 de juny, disposa: “el respeto al pluralismo político y social, así como la neutralidad informativa de los medios de comunicación de titularidad pública en período electoral, serán garantizados por la organización de dichos medios y su control previstos en las leyes. Las decisiones de los órganos de administración de los referidos medios en el indicado período electoral son recurribles ante la Junta Electoral competente de conformidad con lo previsto en el artículo anterior y según el procedimiento que la Junta Electoral disponga”.

La fórmula tradicionalment utilitzada al nostre país per aconseguir aquesta finalitat ha consistit a imposar uns criteris generals de repartiment de temps dedicat a cada partit a raó dels resultats obtinguts en les eleccions anteriors, això és, recórrer al mateix criteri que s’utilitza per distribuir els espais gratuïts de propaganda electoral.

La Junta Electoral Central, en Acord pres el 3 d’octubre de 1989, ratificat per un altre d’11 d’octubre del mateix, opina que aquest criteri general es pot considerar ajustat a la necessitat de respectar el pluralisme polític i la neutralitat informativa, sens perjudici que aquesta Junta ha de vetllar per la defensa d’aquests principis, tant pel que fa al respecte a l’adequada proporció en els temps d’emissió com pel tractament correcte de la imatge i del contingut de la informació.

Així mateix, el Tribunal Suprem, en sentència de 17 d’octubre del 2000, quan coneix de la impugnació d’un acord de la Junta Electoral Central que aplica l’article 66 de la Llei orgànica 5/1985, seguint el criteri general esmentat, confirma aquest Acord, tot entenent que la Junta no incideix en vulneració dels drets consagrats a l’article 20.1 i 3 de la Constitució ni infringeix els principis de pluralisme polític i de neutralitat informativa.

3) Sens perjudici d’això exposat, creiem que es bo tenir en compte que, en dret comparat, la pràctica habitual dels blocs electorals a raó dels resultats obtinguts és una de les possibles solucions, però no l’única.

Així per exemple, ens consta que a Holanda, tots els partits polítics disposen del mateix temps en els espais gratuïts de publicitat electoral i, pel que fa al tractament informatiu de les campanyes electorals, els mitjans de comunicació no estan subjectes a cap tipus de limitació o control del temps d’aparició que correspon a cada partit polític.

D’altra banda, a l’Informe relatiu al pluralisme informatiu dels mitjans públics de ràdio i televisió de Catalunya que hem esmentat anteriorment, el CAC fa un estudi exhaustiu d’altres models europeus.

L’atribució de temps de presència substancialment iguals per als diversos partits polítics (paris conditio) a la programació de contingut polític (llevat dels programes informatius diaris, on sí s’han de respectar les proporcions de les diverses forces o famílies polítiques) és una pràctica reconeguda a Itàlia.

A França s’ha adoptat la regla d’or d’assegurar que el temps de presència atorgat en els programes informatius als diversos dirigents polítics estigui distribuït segons la regla dels “tres terços”: una tercera part dels informatius queda reservada al govern; una altra tercera part a la majoria parlamentària; i finalment, una tercera part als partits polítics d’oposició en el seu conjunt.

En el cas de Portugal, el principi de pluralisme en els mitjans audiovisuals s’entén com el dret d’accés als mitjans i el dret de rèplica. En el cas de Gran Bretanya, on no existeix l’obligació dels operadors públics d’oferir temps d’emissió directament a les forces polítiques o a cap altre col·lectiu, la BBC no té un codi o unes regles generals, sinó que el consell de governadors elabora uns “valors editorials”, com a grans principis que han de guiar l’acció i la programació de la BBC, acceptats pels diversos nuclis implicats.

En tots aquests casos es pot apreciar l’existència de regles adreçades a assegurar la presència i la possibilitat d’expressió per part de totes les forces polítiques, sense perjudici de l’existència de regles deontològiques específiques de la professió periodística o dels possibles estatuts de redacció (o documents similars) de cada mitjà que, com afirma el CAC en el citat Informe, no tenen vocació de censura sobre els mitjans de comunicació, sinó que responen a la voluntat d’assegurar la millor informació possible per als ciutadans.

4) D’acord amb el que ja hem afirmat, la fórmula tradicionalment utilitzada al nostre país, que s’incorpora als Acords objecte d’estudi, ha consistit a imposar uns criteris generals de repartiment de temps dedicat a cada partit a raó dels resultats obtinguts en les eleccions anteriors, això és, recórrer al mateix criteri que s’utilitza per distribuir els espais gratuïts de propaganda electoral.

Dilucidar si en el cas concret dels Acords de la CCRTV es desprèn una restricció del dret a la informació, per aplicació del principi del pluralisme, no conforme amb la Constitució, implica recórrer al principi de proporcionalitat, aplicar el test creat per la jurisprudència alemanya i que la nostra jurisprudència constitucional ha fet seu. Aquest test obliga a examinar, de forma successiva si la mesura objecte de judici supera els criteris d’idoneïtat, necessitat i proporcionalitat en sentit estricte.

El criteri d'idoneïtat obliga a examinar si la mesura és adequada per aconseguir la finalitat que es proposa, i si aquesta finalitat és al seu torn un valor constitucional. El criteri de necessitat obliga a examinar si la mesura adoptada és la menys lesiva de les possibles, és a dir, si la mateixa finalitat pogués aconseguir-se a través d'altres mesures que causessin un perjudici menor al dret lesionat. I finalment, el criteri de proporcionalitat en sentit estricte és el que obliga a valorar si la mesura és equilibrada en el sentit que es derivin d’aquesta més beneficis o avantatges per a l'interès general que perjudicis sobre el bé lesionat. Aquest últim criteri inclou un judici de ponderació entre els dos béns de rellevància constitucional afectats, de manera que es pugui afirmar que benefici i lesió guarden una proporció acceptable.

Per realitzar aquest examen cal recordar els elements essencials dels Acords:

a.	Es tracta d'una mesura que té com a finalitat garantir un valor constitucional com és el del pluralisme informatiu. La mesura restringeix l'exercici del dret d'informació dels professionals dels mitjans públics. Estem, doncs, davant de dos béns o interessos de rellevància constitucional confrontats, la qual cosa fa aplicable el principi de proporcionalitat. La finalitat de la mesura en qüestió no és objectable, ja que defensar el pluralisme és defensar un valor constitucional (art. 20.3 CE).
b.	La mesura només s'aplicarà durant les campanyes electorals.
c.	La mesura només s'aplicarà als mitjans de titularitat pública.
d.	La mesura consisteix en imposar uns temps d'aparició en pantalla segons els resultats obtinguts pels diversos partits en l'elecció similar anterior. Se segueix el model de la distribució d'espais gratuïts.
e.	No s'incideix en el contingut de la informació. La imposició es refereix al temps d'aparició en pantalla.

A partir d'aquestes dades, es pot examinar si se supera el test de proporcionalitat.

La finalitat que es proposa amb la mesura objecte d’estudi respon, com ja hem analitzat, al valor constitucional del pluralisme que consagra la Constitució al seu article 20.3.

Pel que respecta al criteri de la idoneïtat s'ha d'admetre que la garantia d'una presència equitativa dels diversos partits polítics en els informatius que s'emeten durant la campanya electoral ajuda el pluralisme informatiu. Si el que es pretén és garantir el pluralisme, la mesura adoptada és idònia, en el sentit que és útil a la finalitat perseguida.

Quant al criteri de necessitat pot admetre's en principi que la mesura adoptada és necessària, ja que és difícil apreciar si un altre tipus de mesura podria aconseguir la mateixa finalitat amb menys dany al dret afectat. 
Es pot pensar, doncs, que la imposició d'un minutatge obligatori als informadors no sembla una lesió essencial al seu dret d'informar, i entendre que sembla difícil concebre un altre tipus d'intervenció menys lesiva per aconseguir la mateixa finalitat de garantir el pluralisme intern.

Dit això, podria afirmar-se també que el pluralisme intern ja s'aconsegueix mitjançant l'atribució d'espais gratuïts, en els quals els diferents partits duen a terme la seva propaganda electoral. Afegir una altra limitació a la llibertat informativa seria excessiu i no necessari.

No obstant això, també s’ha de reconèixer que la informació política a les campanyes electorals es du a terme de forma primordial a través dels espais informatius. Per aquest motiu, garantir el pluralisme en aquests espais és una forma de fer realitat un element bàsic de la democràcia, això és, que els electors puguin decidir la seva opció política de forma lliure i informada.
Amb tot, si bé entenem que la mesura és necessària, cal vetllar perquè aquesta sigui el menys lesiva possible del dret d’informació dels professionals dels mitjans públics.

No entra dins les competències d’aquesta institució analitzar el contingut dels Acords, malgrat sí pot afirmar-se que aquest contingut ha de compatibilitzar-se el màxim possible amb el dret a la informació. En aquesta direcció i sense que s’entengui que es fa una proposta en aquest sentit es podria valorar, per exemple, la possibilitat d’incloure fórmules flexibles que permetessin un cert marge d’apreciació als professionals de la informació en l’ordenació dels minutatges, sense que això signifiqui deixar de banda l’objectiu que es vol assolir: que els electors puguin decidir la seva opció política de forma lliure i informada.

Finalment, la mesura que s'adopti, si és necessària, serà proporcionada, en el sentit que limitarà l'exercici d'un dret fonamental de forma no essencial a fi d'aconseguir fer realitat el valor del pluralisme en els mitjans de comunicació. En aquest sentit, crec que aquesta lesió és proporcionada en la mesura que es redueix al període electoral, s'imposa només als mitjans públics i no incideix en el contingut de la informació que els professionals pretenguin donar, ja que només s'imposa un minutatge obligatori.

B)	La imposició d’un senyal de comunicació

Aquesta limitació del dret d’informació presenta unes notes clarament diferenciades en relació amb el supòsit anterior. En aquest cas, la limitació no s’imposa per una entitat pública, sinó per un partit polític. A més a més, la limitació no té una justificació objectiva, ni persegueix la realització de cap altre valor o principi constitucional, responent únicament a l’interès del partit polític sobre la forma en la qual s’informi de la seva activitat.

Certament, la institució del Síndic de Greuges manca de competència per supervisar la conducta d’entitats com els partits polítics. Amb tot, en la mesura que és un mitjà d’audiovisual públic qui transmet el senyal que facilita el partit polític, un pronunciament sobre aquesta qüestió pot ser positiu, en el sentit de fer una aportació més al debat que ens plantegem sobre aquesta pràctica, en un moment en què la pressió dels períodes electorals no ens condiciona.

En aquest sentit, cal recordar que el respecte del contingut dels drets fonamentals vincula els poders públics, però també la resta d’entitats i particulars.

Els partits polítics, segons estableix l'article 6 de la Constitució, “expressen el pluralisme polític, concorren a la formació i a la manifestació de la voluntat popular i són instrument fonamental per a la participació política. Podran ser creats i exerciran la seva activitat lliurement dins el respecte a la Constitució i a la llei. La seva estructura interna i el funcionament hauran de ser democràtics".

La Llei orgànica dels partits polítics 6/2002, de 27 de juny, estableix en el seu article 6 que “los partidos políticos se ajustarán en su organización, funcionamiento y actividad a los principios democráticos y a lo dispuesto en la Constitución y en las leyes”. Més endavant, l’article 9.1 disposa que “los partidos políticos ejercerán libremente sus actividades. Deberán respetar en las mismas los valores constitucionales, expresados en los principios democráticos y en los derechos humanos. Desarrollarán las funciones que constitucionalmente se les atribuyen de forma democrática y con pleno respeto al pluralismo”.

Per tant, el partit polític està obligat a respectar en la seva conducta els valors constitucionals, entre els quals sens dubte es troba el respecte a l’exercici del dret d’informació.

Es podria sostenir que la limitació que ens ocupa no vulnera el contingut essencial del dret de llibertat d’informació, en la mesura que no s’impedeix l’assistència de l’informador, el qual podrà posar a les imatges que se li faciliten la veu que estimi oportú, i podrà informar que les imatges que ofereix li han estat imposades.

Amb tot, també és important tenir en compte que, com ha establert recentment el Tribunal Constitucional en les seves Sentències 56 i 57/2004, de 19 d'abril, en relació amb l’accés de les càmeres a les audiències públiques judicials, en tant que font pública d’informació, que:

“El artículo 20.1. d) CE garantiza el derecho a comunicar libremente información veraz “por cualquier medio de difusión”, sin distinción entre las diferentes modalidades de éstos en lo que se refiere al contenido constitucionalmente garantizado del derecho. Por eso debe afirmarse que forma parte del derecho de información la utilización de cauces técnicos para la obtención y difusión de la noticia en la fuente informativa de acceso general, como la instalación, instrumentalmente necesaria, de los aparatos técnicos precisos allí donde la noticia se produce. En esta línea, ha de destacarse que la imagen enriquece notablemente el contenido del mensaje que se dirige a la formación de una opinión pública libre” (STC 57/2004, FJ 3).

D’altra banda, no considerem que la limitació que estudiem persegueixi cap altre valor o principi constitucional que obligui a dilucidar, des de l’exercici de la ponderació, si aquí és procedent una restricció del dret a comunicar que la Constitució protegeix: el dret a comunicar informació veraç sobre assumptes d’interès general o rellevància pública.

És més, quan ha estat necessari resoldre conflictes conforme a les exigències del principi de proporcionalitat, la connexió entre opinió pública lliure i principi democràtic ha provocat que el TC qualifiqui com a rellevant aquelles matèries que mantenen cert nexe amb la idea de sistema democràtic, que estan en connexió amb el control polític, el pluralisme polític o amb l’exercici dels drets democràtics (SSTC 159/1986 i 52/2002).

Fora de casos extrems, com ara inaccessibilitat del lloc on succeeixen determinats esdeveniments, actes que tenen lloc a porta tancada, etc., haurien de ser els propis professionals dels mitjans els que captessin el senyal de vídeo i àudio que posteriorment serà editat per a integrar a la informació que serà emesa. 

La consideració conjunta de les reflexions precedents ens permeten concloure que potser el debat de totes les parts implicades, en un període més o menys lleuger pel que fa a convocatòries electorals, pot ajudar a acordar unes pautes d’actuació que esdevinguin més respectuoses amb tots els valors en joc i, més concretament, amb l’objectiu darrer que tots perseguim: formar una opinió pública lliure.